上海轨道交通规划建设历程与发展战略演变
大力发展轨道交通是上海建设现代化国际大都市的重要举措。在历版城市总体规划和轨道交通线网规划的指导下，上海轨道交通系统快速发展，建成了里程超过830公里、日均客流高达1200万乘次的超大规模网络。本文将从规划视角系统回顾上海轨道交通系统的规划建设和发展历程，总结不同阶段轨道交通规划的发展经验和战略演变。
01探路：超前谋划轨道线网
1.零的突破
上海的轨道交通线网规划始于20世纪50年代初，早期功能以战备为主。改革开放以后，伴随着上海社会经济的快速发展和人口岗位的高度集聚，交通需求快速增长。据20世纪80年代的交通调查数据，当时上海市公交线路中日均客流超过20万人次的多达16条，依靠地面公交已难以支撑城市交通的发展。1986年批复的《上海市城市总体规划》提出“规划并着手建设地下铁道。地下铁道的建设应当从交通分流的角度出发，采用先进技术，降低工程造价，加快工程进度”。此后，上海轨道交通工程技术试验取得了突破，进而开始轨道交通1号线、2号线、 3号线局部区段的建设。
1958年上海地下铁道网络规划图（左）
1986年快速有轨交通方案图（右）
来源：上海城市规划杂志，参考文献<3>
锚固人民广场枢纽的1号线：在早期1号线方案的研究过程中，人民广场并不在线路的主通道上。考虑到人民广场重要的政治、经济、文化功能，规划优化了线路选线方案，1号线接入人民广场并形成枢纽，与规划线网中的其他线路进行了锚固。虽然在线路走向上略有绕行，运营上也增加了一些曲线，但有效提高了地铁车站布局与城市功能的协调性，缓解了市中心的交通拥堵，支撑了市级中心的规划建设。
支撑浦东开发开放的2号线：2号线东段原规划设想是往虹口、杨浦的主客流方向，以解决当时市中心交通堵点虹口南部一带的交通“蜂腰”问题。为响应浦东开发开放的号召，上海市开始研究线路接入浦东。当时市区浦东浦西之间的通勤交通主要依靠黄浦江上的21条轮渡航线，黄浦江轮渡的日均客流量最高时超过100万人次（自行车按两人次计），而且雨雾天能见度低时需要停航。为此，2号线线路走向调整至浦东陆家嘴、张江等地区，并预留了继续向东延伸至浦东国际机场的可能性，契合了城市总体规划的东西向发展轴线。
沪杭铁路通道再利用与3号线：建设3号线缘起于沪杭铁路内环线对城市发展和城市交通的影响。上海市与上海铁路局协商拆除了沪杭内环线和淞沪铁路江湾镇以南的线路，并利用该通道建设高架形式的3号线，彻底解决了原铁路沿线20余处平交道口的交通阻塞和苏州河原沪杭铁路桥下潮涨“闷船”之患，成为国内利用既有铁路通道服务城市交通的经典案例。
2.起步阶段的探索与反思
上海轨道交通规划建设的初期，更多是在城市交通领域“补课”，同时在轨道交通和城市空间协同上进行了探索，走出了建设轨道大都市的坚实一步。1号线和2号线西段与城市发展协同，有效服务了城市成熟开发区域，2号线东段有效支撑了浦东开发开放重大战略的实施，3号线对于中心城空间拓展和铁路更新改造起到显著的示范作用。
轨道交通对超大城市基础设施革新发挥了重要作用，大幅提升了城市、交通系统的容量和运输速度，有效支撑了城市的健康发展。同时，在规划编制轨道交通对超大城市基础设施革新发挥了重要作用，大幅提升了城市交通系统的容量和运输速度，有效支撑了城市的健康发展。同时，在规划编制和实施过程中，关注轨道交通与城市功能的协同，如在线网规划确定的总体格局下，适当地优化线路走向，有力地支撑了国家战略落地和城市核心功能区域开发。当然，起步阶段的工作也存在一定的局限性，例如受限于当时的经济、技术等条件，部分线路区段选用了高架和地面的敷设方式，对城市空间品质存在一定的影响。
02奠基：轨道交通发展“加速度”
1.新世纪的轨道线网蓝图
1993年，在1号线开通前夕，上海市城市规划设计研究院开展了关于“上海市轨道交通模式研究”的课题。该课题提出两个基本论断：一是建设轨道交通是解决上海交通问题的唯一出路，从技术上明确了城市综合交通结构的基本发展方向；二是轨道交通线网规划规模应进一步扩大，同时应因地制宜地采用地铁、轻轨等2―3种不同的模式，奠定了上海轨道交通多模式发展的基本思路，并延续至今。
在初期轨道交通线路如火如荼建设的同时，上海开始了面向新世纪的城市总体规划编制（简称1999版总体规划）。如何描绘新世纪的轨道交通蓝图是当时城市规划工作者的一个重要课题。为此，上海市于1999年组织开展了上海市城市轨道交通线网规划方案的优化工作。经比选，邀请了法国西斯塔（SYSTRA）、美国施伟拔（Wilber Smith Associates）等5家境外单位参加轨道交通线网规划方案征集工作。在吸取了多家国际规划设计机构方案的基础上，市规划院结合上海情况，汇总和深化方案，提出线网规划首先在总体导向上应优先支持1999版总体规划提出的城市发展战略，同时积极改变当时私家车出行方式占主导地位的交通发展趋势。其次在线网组织上，应该按照功能等级划分的原则，分为市域线、市区线和局域线3个层次组织轨道交通线网，与未来上海城市空间布局和居民出行活动相匹配。在此基础上，编制形成约800公里的轨道交通线网规划，体现了轨道交通系统自身建设以及与城市协同共生的发展要求。
1999版总体规划轨道交通线网规划图
来源：上海市城市总体规划（1999—2020），参考文献<4>
2.基本网络锚固城市骨架
在轨道线网规划的基础上，为了更合理地推进轨道交通建设，锚固城市发展骨架，提高投资效益，上海决定选取一批线路，形成“基本网络”，优先进行建设。基本网络应该具有较高的网络效益，具备远景网络的主要功能，对上海建设国际化大都市具有强有力的支撑作用，同时也是轨道交通集中快速发展阶段的重要依据和指导。经过充分论证和研究， 2002年，规划提出由11条规划线路组成的基本网络方案，基本网络总规模约为400公里，其中在中心城范围内约为300公里。
上海中心城轨道交通基本网络规划方案
来源：上海市轨道交通基本网络规划，参考文献<5>
3.加速阶段的经验与反思
加速阶段是上海轨道交通规划建设的快速发展时期，在轨道交通网络功能和系统层次上进行了很多有益的探索，积累了丰富的实践经验。
坚持规划引领，有效指导了轨道交通项目实施和城市开发建设。上海结合城市发展动态优化线网规划，适时编制基本网络规划，凸显近远期的统筹功能。在1999版总规和2002年基本网络的指导下，上海于2003年、2009年组织编制了两轮建设规划，并于2008年对线网规划进行了动态优化，重点深化了虹桥枢纽、城市副中心、保障性住房等重点功能区的衔接需求。其中，基本网络规划是上海探索超大规模轨道交通网络的创新规划模式，有效指导了后续建设规划的编制和具体项目的实施，为轨道交通和城市的快速发展做出了重要贡献。
关注线网系统功能，强化功能层次，持续提升轨道交通系统服务水平。上海轨道交通线网高度关注多模式轨道交通的规划和建设，1999版总规提出的市域线、市区线、局域线总体格局一直延续至今。后续在线路建设过程中，总体遵循了线路功能定位及建设标准差异化特征，形成了多模式网络的初步格局，适应了多层次空间的发展需求。同时，通过持续地增配车辆，外环内的轨道交通线路高峰运行间隔除3号线外均已实现2分半钟以内的目标，有效节约了居民出行时间，提高了服务水平，大幅缓解了高峰拥挤状态。
高效协同轨道交通建设和空间布局。在服务常住人口方面，近10年中心城人口规模整体下降，同期新城轨道站点1公里范围内人口快速增长55%，显著优化了市域人口分布。在服务城镇建设方面，全市10万人口以上新市镇轨道覆盖率达到75%，并全面建成五个新城直达主城区的轨交线路，促进了城镇体系的优化提升。公共中心建设方面，1999版总体规划确定的人民广场―陆家嘴市级中心接入5条线路，徐家汇、五角场、真如、花木等副中心亦均接入轨道交通线路，形成了市级公共中心轨道交通多点多线服务格局。
上海轨道交通在加速发展阶段取得了巨大的成就，但也暴露出一些不足，需要及时反思，并在后续轨道交通规划建设过程中予以改进和提升。
快速成网过程中市域线更多兼顾了地区服务功能，建设标准与规划初衷仍有差距，导致现状轨道交通线网功能分级不够清晰。市域线在实施过程，由于多数是作为途经地区的第一条轨道交通线路，因此过多地兼顾地区服务需求，车站间距偏小，一定程度造成了“快线不快”，对城市空间疏密有致的发展导向支撑度略显不足。同时，在市域线实施中对多条市域线采用了分段建设模式，如2号线和17号线断点于虹桥枢纽，11号线和16号线断点于罗山路站，人为造成了一些出行断点和换乘，影响了市域线的整体服务水平。
因建设实施条件限制，部分枢纽与城市中心匹配度不高，枢纽锚固理念贯彻落实还不够彻底。由于轨道交通线路的技术要求、实施进度等多方面因素影响，轨道交通线路选线往往沿交通性主干路走行，一定程度上偏离了核心客源地，对核心地区的高强度开发支撑不够。同时，部分新建市级副中心地区在用地规划上也缺少与轨道交通站点的深度互动，耦合度不足。
03铸魂：高质量建设多模式网络
面向2035的线网规划提升再思考
“上海2035”总体规划继承了1999版总体规划的线网规划理念，提出“一张网、多模式、广覆盖、高集约”的规划理念，规划市域线、市区线、局域线3个功能层次，3个1000公里的网络格局，支撑五个中心建设和大都市圈协同发展。迈向“上海2035” 的新征程将是上海轨道交通规划建设的高质量发展时期。轨道交通需要在服务人民便利出行、引导空间格局优化、支撑区域协同发展等方面进一步潜心探索，向建设轨道大都市吹起新的“冲锋号”。
远景轨道交通线网结构图
来源：笔者自绘
1.规划目标的全方位审视：以乘客视角思考线网规划目标
坚守大运量客流输送的初衷，按照更安全、更可持续的目标来谋划未来发展蓝图。更安全，需要在线网规划时更多地关注网络运营时的极端拥挤、超大客流、网络韧性等问题。通过网络优化和有序实施，合理规避单点入网、单点换乘造成的超大客流集聚，以及网络瓶颈等因素造成的极端拥挤问题，并在重要区域间规划多条轨道交通优化有效路径连接，提升网络韧性。更可持续，需要对轨道交通高峰和平峰的吸引力，以及综合客流效益、建设运营成本和综合收益等进行统筹考虑，将轨道网络客运强度作为重要的可持续发展指标，充分利用线网平峰运能来吸引客流，促进轨道交通系统的健康发展。
坚持对便捷出行的不断追寻，按照更快捷、更方便的目标来谋划未来发展蓝图。更快捷，需要关注轨道全出行链运行速度等，既突出毗邻公共活动中心、新城与主城区、新城重要功能点间的快速联系，也要关注轨道交通站点与居住区、商业区、办公区间的快捷接驳，让更多的居民在45分钟内完成轨道通勤。目前上海中心城轨道平均通勤时长为59.6分钟，通勤的快捷性不足，仍需进一步提速。更方便，需要通过优化轨道线网布局，让线与线的换乘更便利，减少不必要的换乘和绕行，同时优化站点周边城市的功能，覆盖更多的人口和岗位。从舒适出行角度，未来应将轨道出行的换乘系数、轨道站点覆盖的人口岗位比例等作为重要的约束指标。
牢记对品质生活的不断求索，按照更舒适、更公平的目标来谋划未来发展蓝图。更舒适，需要在线网规划阶段更多地考虑高峰时段的拥挤度控制、换乘的便利性和网络的互联互通。当前多条线路多个区段的高峰拥挤度超过120%，未来应通过网络优化和线路增能提效，合理控制拥挤度，实现高峰时段车厢满载率控制在100%以内。更公平，则需要关注轨道交通网络对于区域协同、城乡一体的统筹考虑，实现中心城与新城、中心城重要枢纽与近沪毗邻城市重要枢纽的30分钟直连，市域范围内10万人口以上的新市镇轨道交通站点全覆盖。
2.规划理念的继承与提升：以城市综合功能思考线网规划理念
高度关注交通和空间深度协同。在线网规划时，应主动谋求轨道交通和城市空间的协同发展，线路及站点应深度串联重点功能区域，高强度开发地区空间选址主动衔接轨道交通覆盖区域，形成交通与用地协同发展的良性局面，发挥轨道交通的综合效益。
超前考虑网络化运营需求。在线网规划时，超前考虑轨道交通成网运营对线网布局的需求，加强网络互联互通、换乘节点的规划控制，有效提升运营效率和品质，发挥轨道交通的网络效益。
新线建设和既有线改造并重。在线网规划时，在进一步扩充轨道交通线网规模的同时，关注既有线路提质增效，结合技术创新，通过优化列车运行交路、配线改造、换乘通道改造等方式，挖掘轨道交通的自身潜力，为市民出行提供高效率的交通服务。
结语
建设轨道大都市是上海建设卓越的全球城市的重要支撑。轨道交通规划建设是个长期积累、不断创新的过程，既需要保持久久为功的韧劲，也需要我们结合时代发展的最新要求和最新技术，进行评估、反思、总结和提高。通过不断吸纳新技术和新理念，优化完善轨道交通布局，持续推动轨道交通与城市空间协同共生，实现轨道交通的高质量发展。
（来源：市规划院、供稿人：综合交通规划分院 金昱）