李冠云：古礼漫谈——中国古代的荒政制度
我们知道，“礼”，是中国传统社会一切政治制度、道德规范、行为准则和社会关系的基础， 古代更有“五礼”之制，曰吉、凶、宾、军、嘉。而对于五礼之一的“凶礼”，《三礼》之中的“礼之纲目”《周礼》在《春官·大宗伯》中直接指出：“以凶礼哀邦国之忧。以丧礼哀死亡，以荒礼哀凶札，以吊礼哀祸灾，以禬礼哀围败，以恤礼哀寇乱。”凶礼，是救患忧灾、哀悯吊唁之礼。死亡、灾荒、疫病、失败、寇乱等，均为不吉不利值得同情和慰问之事，也是邦国之忧，故曰“凶”。对此不吉不幸和凶险之事表示必要的帮助和怜悯，古人谓之“凶礼”。丧礼所以慎终锡类，荒礼所以救患分灾。在古代，凶礼的应用范围颇广，更殊为重要。根据《周礼》之说，凶礼主要有丧、荒、吊、襘、恤五类。丧礼是对各种不同关系之人死亡，通过一系列礼仪表达哀痛之礼；荒礼是对己国或某一诸侯国受到饥馑疫疬不幸之灾，国君与群臣通过减膳撤乐表达同情之礼；吊礼是对与国或挚友遭受水旱风火等自然灾害，国君与群臣派遣使者前往慰问之礼。此三礼，各级贵族均可举行。禬礼是天子之于某诸侯国、或同盟国间一国被侵犯，城乡残破。王或盟主会合诸侯，筹集钱财，偿其所失之礼；恤礼是某国遭受外侮或内乱，邻国给予援助之礼。此二礼为邦国事务，王与宰臣执其礼。
凶礼之中的“丧礼”今天不是我们讨论的主题，我们主要来谈下古代的救灾救荒制度，即荒礼、吊礼、禬礼、恤礼。
一、荒礼
《周礼·春官·大宗伯》：“以荒礼哀凶札，以吊礼哀祸灾。”郑玄注：“荒，人物有害也。”荒礼是对诸侯国或本国受到饥馑疫疠时，天子（国君）群臣采取减膳、停止娱乐等方式来表示同情和救助，而进行赈济饥荒的政令或措施。《礼记·曲礼下》：“岁凶，年谷不登，君膳不祭肺，马不食谷，驰道不除。祭事不县，大夫不食粱，士饮酒不乐。”按周礼，国君用餐前要先祭祀，之后才能食肉。不祭肺则表示不食肉，不食肉即不杀牲，故作为灾荒国国君遇饥荒不得食肉，同时还应降服、撤乐。降服即服装降等改穿素服，撤乐就是不用乐。古者，国君用餐必奏乐，此时不举乐以示悲悯之意，这清晰地说明了古人在饥荒之年减损礼仪、节制饮食而极富人情人性的具体举措。在凶荒之年，天子（国君）举行的祭仪要有所减省。此亦即孔子所言“凶年则乘驽马，力役不兴，驰道不修，祈以弊玉，祭祀不悬，祀以下牲，此贤君自贬以救民之礼也”之谓（《孔子家语·曲礼子贡问》），旨在要求君主在灾荒降临之际约束自己的行为以节省开支，救恤生民。《左传》隐公六年又载：“京师来告饥，公为之请籴于宋、齐、卫、郑，礼也。”周王都遇到饥荒，鲁君为此请求四国一起出粮救济，这是合乎礼的。《国语·鲁语》亦云：“国有饥馑，卿出告籴，古之制也。”赈灾救荒出于古圣先王之心，符合自古的礼义之道。《谷梁传》襄公二十四年又云：“五谷不升为大饥，一谷不升谓之嗛，二谷不升谓之饥，三谷不升谓之馑，四谷不升谓之康，五谷不升谓之大侵（祲）。大侵之礼，君食不兼味，台榭不涂，弛侯，廷道不除，百官布而不制，鬼神祷而不祀，此大侵之礼也。”
先秦荒礼大致有祷神、变礼、减缮减用以及提供财物赒补等几种形式。在《周礼·地官·大司徒》里，则更出现了中国历史上首次提出、全面而系统的十二条荒政制度：
以荒政十有二聚万民：一曰散利，二曰薄征，三曰缓刑，四曰弛力，五曰舍禁，六曰去幾，七曰省礼，八曰杀哀，九曰蕃乐，十曰多婚，十有一曰索鬼神，十有二曰除盗贼。
“以荒礼哀凶札”，在《周礼》中，与荒礼相提并论的还有一个札礼。郑注：“杜注《左传》‘大死曰札。’”“大札，疫疠也者，即《春秋》‘天昏札瘥，民有疫疠，为之不举，自贬也。’”札，就是疫疠疾病，凡大灾必有大疫，凶荒之年，常有疫疾盛行而造成巨大灾难。所以有的礼书也将“大荒、大札”并列，其措施均为《周礼·大司徒》所云“移民、通财、舍禁、弛力、薄征、缓刑。”也有礼书则将“札礼”并入“荒礼”一起叙说者。此不赘言。
《周礼·大司徒》:“大荒大札，则令邦国移民通财，舍禁弛力，薄征缓刑。”遇到荒灾之年或疫病流行，就命令诸侯把人民迁移到别的地方，或调运粮食，并开放关市及山林川泽的禁令，并免除劳役，减轻赋税，减轻刑罚。《孟子·梁惠王上》所说的“河内凶，则移其民于河东，移其粟于河内。河东凶亦然”正是此意。《秋官·小行人》职又云“若国札丧，则令赙补之。若国凶荒，则令赒委之”，此则说若诸侯国遇到灾荒或瘟疫而民众面临生存危机时，就命令其他诸侯国赠送钱物补助。如果有诸侯国发生饥荒，就要命令其他诸侯国输送粮食进行救济。若有诸侯国遭受战乱，就命令同盟国家聚合财物救济。从救荒的角度来说，《周礼》提出的移民就谷、移民通财之法，和用一定的方式表示同忧恤问，而进行赒补之礼的做法，均对后世也产生了极其深刻的影响。
二、吊礼
《大宗伯》职：“以荒礼哀凶札，以吊礼哀祸灾”。吊礼是对封国、同盟国或邻国遇到死丧或水火灾祸等不幸变故而进行吊唁慰问的一种礼节。《小行人》职：“若国札丧，则令赙补之。若国凶荒，则令賙委之。若国师役，则令槁禬之。若国有福事，则令庆贺之。若国有祸灾，则令哀吊之。凡此五物者，治其事故。”其中，“若国有祸灾，则令哀吊之”，即代表天子吊慰抚恤各国诸侯及人民。《左传》庄公十一年记载宋国发生水灾，鲁侯派使者往吊，鲁国使者对宋君云：“秋，宋大水，公使吊焉，曰：‘天作淫雨，害于粢盛，若之何不吊？’”对曰：“孤实不敬，天降之灾，又以君忧，拜命之辱。”国君平日自称寡人，遇到灾害则称孤。故作为受灾国国君此时不仅要降服、撤乐、不食肉，并改称以“孤”，是以以善礼而闻名的鲁大夫臧文仲评价赞叹宋君曰“称孤，礼也”，只有这样的“恤民之心”，方可“是宜为君”。
三、襘礼
襘礼是当盟国间某一方被敌人侵犯，城乡残破，己国会合同盟诸国筹集财货，偿其所失以相救助。《周礼·大行人》职：“致襘以补诸侯之灾”，《小行人》职：“若国师役则令槁禬之”，均为此意。《大宗伯》：“以禬礼哀围败。”郑注：“同盟者合会财货以更其所丧。”贾疏：“谓其国见（被）围，入而国被祸，败丧失财物。则同盟之国会合财货，为之以更其所丧也。”《左传》襄公三十年又云：“为宋灾故，诸侯之大夫会，以谋归宋财。冬十月，叔孙豹会晋赵武，齐公孙蠆、宋向戍、卫北宫佗，郑罕虎，及小邾之大夫，会于澶渊，既而无归于宋。”此处所言即是以襘礼慰问宋国。
四、恤礼
恤，忧也。古者，诸侯间一国遭受外侮或内乱受到损失时，天子或盟国、或邻国遣使慰问及存恤，给予援助和支持，此谓之“恤礼”。《大宗伯》：“以恤礼哀寇乱。”郑注：“恤，忧也。邻国相忧，兵作于外为寇，作于内为乱。”贾疏：“云哀之者，既不损财物，当遣使往谘问安不而已。”《左传》文公四年所载楚国穆王时灭掉江国，而江国与秦国同姓，故秦穆公身穿素服，用餐时不举乐，夜眠不入正寝以示哀吊，亦可谓即对此礼而言。《春秋》僖公元年曰：“齐师、宋师、曹师城邢。”《僖二年》又曰：“二年春王正月，城楚丘。”《文二年》：“秦人来归僖公成风之禭。”《襄三十年》：“晋人、齐人、宋人、卫人、郑人、曹人、莒人、邾人、滕人、薛人、杞人、小邾人会于澶渊，宋灾故。”《春秋》经传所载，均系邻国有寇乱之灾，理当相忧，此正系恤礼的“哀寇乱”之义。
《尚书·皋陶谟》云：“洪水滔天，浩浩怀山襄陵，下民昏垫。”禹“暨益奏庶鲜食”，“暨稷播奏庶艰食”。“鲜食，懋迁有无，化居。烝民乃粒，万邦作乂。”这段话是说大禹在灾荒之时，为民众提供谷物和肉食。还发展贸易，互通有无，以使民众安定之。用《史记·夏本纪》之言就是“令益予众庶稻”，“命后稷予众庶难得之食。食少，调有馀相给，以均诸侯”，这是古文献中关于周代之前荒灾应对措施的具体文字记载。
《周礼·大宗伯》：“以凶礼哀邦国之忧，以丧礼哀死亡，以荒礼哀凶札，以吊礼哀祸灾，以襘礼哀围败，以恤礼哀寇乱。”中国古代的赈灾救荒之制，至周代已然大备，后世在荒政措施上均没有超出此原则，而仅是略有变通而已。凶礼之中，吊、襘、恤三者主要为先秦时期天子与诸侯国以及诸侯国之间的礼仪，随着郡县制大一统时代的到来，后世逐渐合并为以恤荒、赈灾、劳问的荒政措施为主。然虽世变代异，明权制变，而其义实归于一。另者，荒政吊恤之礼，以哀、祸、灾、寇、乱皆主于哀戚矜敬，礼从其宜，无取缛节繁文，其礼皆从简。而这其中，儒家对荒政提出的“散利”、“薄征”、“恤民”、“移民通财”等一系列原则，更是儒家“仁爱”思想的重要体现和具体运用。后世经过历代政府不断完善，救荒赈灾已成为国家的重要民生制度之一。
《礼记·月令》云:“季春之月，天子布德行惠，命有司发仓廪，赐贫穷，赈乏绝。”周礼荒政以救患分灾，达矜恤之意、赴救患之功，正是这个思想的具体体现和运用。“救荒之政，莫急于劝分。”荒政是历史上救济灾荒的具体政策和措施，此乃天下民生之所重，一国兴亡之所系，先秦之时的“劝分”即是一种社会救助之法。大体来说，古代荒政制度有二：一是礼仪、祭祀方面的荒政制度，主要有素服、彻善减食、去乐驰悬等；另一类乃经济、政治方面之荒政制度，主要体现于社会组织、农业生产、法律刑罚、国君与诸侯国之间的救荒恤民等方面。这其间，最为全面和著名的莫过于著名的“《周礼》十二荒政”：
1.散利
《周礼•地官·大司徒》：“以荒政十有二聚万民。一曰散利。”郑玄引郑司农注：“救饥之政，十有二品。散利，贷种食也。”贾公彦疏：“散利，贷种食也者，谓丰时敛之，凶时散之，其民无者，从公贷之，或为种子，或为食用，至秋熟还公，据公家为散，据民往取为贷，故云散利。”简言之，散利就是凡遇到凶荒之年，官府借给百姓种子和粮食，秋熟后再还给公家，使民得利，故名之。其主要措施有三项，即：周、贷、粜。周，指周济，是无偿的赈给，这是遇到较大的自然灾害后采用的办法。《周礼·地官·乡师》职：“以岁时巡国及野，而赒万民之囏（艰）阨，以王命施惠”，讲的就是周济灾民，乡师按时巡视各国，考察灾情，然后以天子的名义给予救济。贷，指借贷，发生灾荒时出借，收获以后归还，这往往是青黄不接的时候采用的办法。《地官·旅师》职，掌管国家征聚的部分谷物，“以质剂致民，平颁其兴积，施其惠，散其利，而均其政令。凡用粟，春颁而秋敛之”，就是为了救济春荒而予以借贷。用契劵作为凭证，发给人民，平均颁发所征集的粟物，周济民众，使人民得到实惠，均平的贯彻政令。
2.薄征
《周礼•大司徒》：“以荒政十有二聚万民。一曰散利，二曰薄征。”郑玄引郑司农注：“救饥之政，十有二品。薄征，轻租税也。”贾公彦疏：“薄，轻也。征，税也。谓轻其税。”薄征，就是蠲免、减少或缓征租赋。
3.缓刑
宽刑罚。重罪减轻，轻罪赦免。凶荒之年，民众为饥寒所迫，容易触犯法律，所以执法要适当宽缓，以示哀矜之意。《周礼·大司徒》：“以荒政十有二聚万民。一曰散利，二曰薄征，三曰缓刑。”贾疏：“三曰缓刑者，谓凶年有刑罚宽而放之。” 《周礼·秋官·士师》职：“若邦凶荒，则以荒辩（贬）之法治之，令移民、通财、纠守、缓刑。”国家发生灾荒，命令有灾地区向外移民，无灾地区向灾区输送谷物，放宽刑罚，使民众休养生息。《秋官·朝士》职：“若邦凶荒、札丧、寇戎之故，则令邦国、都家、县鄙虑刑贬。”郑注：“虑，谋也。贬，犹减也。”此二处“刑贬”、“荒辩（贬）之法” 均系宽缓刑罚之义，言律令条款要有所贬损，以为安定民众的权宜。
4.弛力
“力”，指力役之征。“弛力”，即减免徭役。《周礼·大司徒》：“以荒政十有二聚万民。四曰弛力。”郑玄引郑司农注云：“弛力，息繇役也。”贾疏：“弛力者，弛放其力役之事。”《周礼·地官·均人》职负责掌管均平地税，均平人民、牛马及车辇的力征：“凡均力政，以岁上下。丰年则公旬用三日焉，中年则公旬用二日焉，无年则公旬用一日焉。凶札则无力政，无财赋，不收地守、地职，不均地政。”国家的徭役要按照年景的好坏征派，丰年每人服力役三天，普通年份每人服力役两天，年成不好的时候每人服力役一天。荒年或疫病流行则免除力役，同时免去地税。
5.舍禁
即解除封山泽之禁令。 《周礼·大司徒》：“以荒政十有二聚万民。五曰舍禁。……大荒、大札，则令邦国移民通财，舍禁驰力、薄征缓刑。”郑注：“舍禁，若公无禁利。”贾疏：“山泽所遮禁者，舍去其禁，使民取蔬食。”古有山泽之禁，凡国有山泽园囿，平时严禁人民入内，但凶荒之时则取消围禁，民众可以去采摘果蔬，捕猎渔樵，以为生计。汉元帝初元元年诏令云：“关东今年谷不登，民多困乏。其令郡国被灾害甚者毋出租赋。江海陂湖园池属少府者，以假贫民，勿租赋”。但当年继续大水成灾，二年春，又诏令将水衡禁囿、宜春下苑、少府佽飞外池、严籞池田，假与贫民。诸如此类，“弛山林川泽之禁”，“开山场河泊之禁”，“弛猎禁”，“弛鱼禁”，“弛樵采禁”，为后世历代逢灾之时常用之法。
6.去几
郑玄在《周礼》注中引郑司农之说：“去几，关市不几也。”“玄谓去几，去其税耳。”“几”，本意门坎，这里指的是设关卡征税。“去几”，就是取消关卡停收关市之税。除前引《周礼·地官·均人》职“凶札则无力政，无财赋”外，《地官·司市》职“国凶、荒、札、丧，则市无征而作布”，《司关》职又说明“国凶札，则无关门之征，犹几”。意即凡遇荒年或疫病流行，就免除市场和关卡的赋税，并发给货币救济灾民，但需要像平时一样查问，以免奸人出入。
7. 眚礼
眚礼，即减省吉礼之数。《周礼·大司徒》：“以荒政十有二聚万民。七曰眚礼。”郑玄引郑司农注：“眚礼，《掌客》职所谓凶荒杀礼者也。”“眚礼，谓杀吉礼也。”贾疏：“谓吉礼之中，眚其礼数。”《礼记·曲礼下》篇亦云“岁凶，年谷不登，君膳不祭肺”、“祭事不悬”。《玉藻》篇也说：“年不顺成则天子素服，乘素车，食无乐。”“至于八月不雨，君不举”。“举”就是杀牲，食用美味佳肴，这也是降低礼仪规格的措施。减省了某些仪式，通常也谓之“杀礼”。《地官·廪人》职是主管谷米收藏及配给的官员，“掌九谷之数。以岁之上下数邦用，以知足否，以诏谷用，以治年之凶丰”，凡灾荒、或收成不好的年份每人每月只有二鬴米。但如果每人每月连两鬴米也不够，则需要迁移受灾百姓到其他无灾地区，并诏告天子要减省国家的费用开支：“若食不能二鬴，则令邦移民就谷，诏王杀邦用。”
8.杀哀
《周礼·大司徒》：“以荒政十有二聚万民。八曰杀哀。”郑注：“杀哀，谓省凶礼。”贾疏：“八曰杀哀者，谓凶礼之中杀其礼数。”孙诒让《正义》：“《公羊》何注训杀为省，谓减省丧礼，趋简易也。”杀哀，此言凶荒之年减少丧葬礼数。这里专指减省凶礼的礼仪规格，即在凶荒之年丧葬之事可不遵常礼。一如《逸周书·籴匡解》所云：“救困大荒，有祷无祭。国不称乐，企不满壑。刑法不修，舍用振穹。丧处无度，察以薄资。礼无乐，宫不帏，嫁娶不以时。”
9.蕃乐
《周礼·大司徒》：“以荒政十有二聚万民。九曰蕃乐。”郑注：“杜子春读‘蕃乐’为‘藩乐’，谓闭藏乐器而不作也。”“蕃”，即藩，藩屏、闭止之意。蕃乐，即收藏乐器而不作，以停止、罢除演奏乐事及其他娱乐活动。后世也称为“彻（撤）乐”。《春官·大司乐》职：“大札、大凶、大灾、大臣死，凡国之大忧，令驰县。”凡发生疫病流行，收成不好，大水火灾患，有大臣死亡，凡战败失地等国家大患，就命令收起常悬挂的乐器。史载，汉宣帝本始四年正月，因前一年有大旱之灾，下令太官损膳省宰，并且裁减乐府的乐工，“使归就农业”。唐文宗太和七年，久旱不雨，诏令太常所属教坊女乐，停止演唱练习。宋仁宗时曾因河北地区发生水灾，取消上元灯会。 诸如此类记载，文献中不知凡几。
10.多昏
多昏，指凶荒之年，可以不备六礼而娶，简化婚礼仪程，使民众在特殊情况下便于嫁娶，不要为了礼仪的完备而影响了婚娶。这里包含着互相救助、保护以及增殖人口，补充由于灾荒而减少的人口的意思。《周礼·大司徒》：“以荒政十有二聚万民。十曰多昏。”郑玄引郑司农注：“多昏，不备礼而娶，昏者多也。”贾疏：“昏礼有六，并有玄纁束帛。凶荒为昏，不可备行此礼，使有女之家得减口数，有男之家易得其妻，故娶昏者多也。”《逸周书·籴匡解》所云“救困大荒，嫁娶不以时”即此意。
11.索鬼神
郑玄引郑司农之说：“索鬼神，求废祀而修之，《云汉》之诗所谓‘靡神不举，靡爱斯牲’者也。”贾疏云：“十有一曰索鬼神者，谓凶年祷祈，搜索鬼神而祷祈之。”索鬼神，就是找出与造成凶荒有关的鬼神予以祭祀。古人认为凶荒的发生是因为鬼神未加庇佑的缘故，很可能是在常规祭祀中没有祭到的鬼神之怪罪而降下灾祸。所以，凶荒之时，往往要广祭群神。又，《周礼·春官·大祝》职：“国有大故、天灾，弥祀社稷、祷祠。”即，国家发生重大变故或天灾，负责祭祀社稷和祷祠，以祈求消除灾祸。《礼记正义》卷四十九又云：“若水旱灾荒，祷祭百神，则有求也。故《大祝》有六祈之义，《大司徒》有荒政索鬼神之礼。”
12.除盗贼
郑玄引郑司农说：“除盗贼，急其刑以除之，饥馑则盗贼多，不可不除也。”贾疏云：“十有二曰除盗贼者，凶年盗贼多，急其刑以除之。”另，《周礼·秋官·士师》职“若邦凶荒，令纠守”。郑注“纠守，备盗贼也”，即加强戒备，严防盗贼暴徒滋事。
全国重点文物保护单位：河北蔚县常平仓东仓
中国历史上，自春秋战国以降，历代均以此《周礼》十二荒政作为荒政措施的根本框架、并在此原则指导下进行，历代政府同时更将此作为治国的重要制度之一，这对后世产生了殊为深远的影响。纵观史乘，中国历史上几乎无年不荒，而风调雨顺者实少。但士庶流离失所的记载却又远低于荒年的记录，这实乃“荒政”之功德。钩稽史籍，一部中国荒政史，可谓见证了古圣贤之仁心。先秦以降，从汉宣帝时期的“常平仓”，到南北朝时期的“六疾馆”和“孤独园”，及至隋之“义仓”、唐之“病坊”，再至宋代的“福田院”、“居养院”、“安济坊”、“养济院”、“漏泽园”等制度，此皆是荒政民生制度之设，更是儒学“圣贤”之所在。元代，一仍旧贯承袭前朝制度亦设有相同性质的“广济提举司”及“惠民局”。明太祖朱元璋也是历史上对灾荒认识殊为深刻的一位帝王，据《明史·职官志》载：“洪武三年置惠民药局，府设提领，州县设官医。凡军民之贫病者，给之医药。”《明史·食货志》则云：“初，太祖设养济院收无靠者，月给粮。设漏泽院葬贫民。”再至清代，则是古代荒政发展的鼎盛时期。顺治时期，各府、州、县即俱设常平及义、社仓，责成道员专管，每年造册报户部；顺治十七年，定“仓谷籴粜”之法，春夏出粜，秋冬籴还，平价出息，如遇灾荒，即以赈济。康熙间又定春借秋还，每石取息一斗；各地常平、义仓储粮永留本境备赈，并规定大、中、小州县应储粮数。史料记载，乾隆时期常平仓发展快速，存粮超过四千万石。
位于陕西大荔县的丰图义仓
现存古人关于荒政赈灾的著述颇多，而历史上第一部荒政专著则是宋代董煟的《救荒活民书》三卷，是书无论是从内容上还是从体例上均对后世产生了重大影响。《救荒活民书》上卷考古以证今，中卷条陈救荒之策，下卷备述时贤名臣之论。总结了有宋以前历世的救荒策略与具体方法，如常平、义仓、劝分、禁闭籴、不抑价、检旱、减租、贷种、恤农、遣使、弛禁、鬻爵、度僧、治盗、捕蝗、和籴、存恤流民、通融有无、借贷内库等具体措施。这是中国第一本救荒专书，被誉为荒政百科全书。宋元之后，此书一直广为流传，影响深远。明清时期撰写的《荒政要览》、《荒政汇编》也多以是书为蓝本。明代的《千顷堂书目》中收录明人修撰的荒政文献二十一部，其中林希元的《荒政丛言》、俞汝为的《荒政要览》皆是极具价值的救荒著述。明末著名的科学家徐光启《农政全书》凡六十卷，荒政之论十八，近全书三分之一内容。而清代俞森的《荒政丛书》，“辑古人救荒之法，于宋取董煟，于明以来取林希元、屠隆、周孔教、钟化民、刘世教、魏禧，凡七家之言”（《四库提要》语），总结了清代以前的救荒措施。此外，在清人编撰的《古今图书集成》中也收集有大量灾荒资料，见诸于食货典、乾象典、职方典等篇章。
在中国传统文化的观点里，政*府的一项重要职能——换言之即其统治的正当性与合法性之一，就是在灾害和饥荒发生时必须赈灾救荒。《大学》曰：“君子先慎乎德。有德此有人，有人此有土，有土此有财，有财此有用。德者本也，财者末也，外本内末，争民施夺。是故财聚则民散，财散则民聚。”《孟子·梁惠王上》云：“养生丧死无憾，王道之始也。”《礼记·坊记》亦曰：“君子不尽利以遗民。”三代而上，有荒岁而无荒民。根据《管子》记述，汤七年旱，禹五年水，而社会上没有出现大面积的饥民，原因就在于“汤以庄山之金铸币，而赎民之无粮卖子者；禹以历山之金铸币，而赎民之无粮卖子者。” 《救荒活民补遗书》曰：“天地之宝藏，唯圣人为能发之，发之而不私之，持其衡而变通之，以待夫民之厄困也。”明儒丘濬亦云：“所以理财者，乃为民而理，理民之财尔。岂后世敛民之食用者，以贮于官而为君用度者哉？古者藏富于民，……是故善于富国者必先理民之财，而为国理财者次之。”（ 《大学衍义补·制国用·总论理财之道》）
儒学之核心曰“仁”，此即儒学最高道德原则及标准。“仁者，生生之德也。”在天覆地载之中，体现着“万物并育而不相害”的一体之仁，反映出中国文化敬天重德、仁慈博爱的核心精神。孔孟之说，皆由“仁”字而发微，即从孔子“仁者人也”出发，修身齐家如此，治国平天下亦如此，故“为人君止于仁”，“不以仁政不能平治天下”。仁心之起，原于性善，其最高的哲学体现即“仁民爱物，民胞物舆”。儒学之所谓“仁”，乃涵盖于一切万物、无穷无尽之道德实体，任何固定名言或意象，皆不足以竭尽其全部内容。要之，以此为原则的中国文化乃仁本文化、德本文化，其总特点就是以人为中心，曰“生生”、曰“尽性”，并以“礼”为社会秩序的基础与核心，同时并注入“敬德保民”的思想因素，使其具有道德伦理的深刻内涵，此即中国文明最耀眼、最灿烂之处。儒学对君王公侯和士大夫提出应然的“内圣”要求，即是此意。《易·乾卦·文言》曰：“君子体仁足以长人，嘉会足以合礼，利物足以和义，贞固足以干事。”圣贤论“亲亲而仁民，仁民而爱物”，此义约之以礼，乃推演族群和睦、邦国文明的最基本逻辑起点。君子以仁为体，则无物而不爱；以义利物，则无往而不和。此仁本之说，为儒家哲学之中心，亦即中国哲学、中国文化之中心。钱穆先生在《中国历史上的经济》一文中亦述曰：“孔子的人生理想是‘贫而乐，富而好礼’，社会不能严切制定没有贫富之分别，但穷人亦要让他们活得有一些快乐，富人须教他们知礼守礼。中国人所谓‘礼’，便是一种生活的‘节制’与‘限度’。董仲舒曾讲过一节话，他说：‘富而骄，贫而忧，都是要不得。我们不能使社会上绝无贫富之分，但不可使富人到达骄的地步，也不该使贫人落到忧的境界。’”
清末的养济院
《周礼•天官•小宰》职以官府之六职辨邦治，其六曰“事职”，“以富邦国，以养万民，以生百物”。《地官·大司徒》职：“以保息六养万民：一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富。”又颁职事十有二于邦国都鄙，使以登万民，此十二职事者皆就民生而言。每岁之正月，再令教官申诫诸官云：“其有不正，则国有常刑”，这也是以民生为首务的记载。《地官·大司徒》的安养万民之道，实则是古老的民生福祉政策具体的记录。譬如，其保息六条所规定：一是慈幼，即爱护幼小的儿童。如生有三个孩子的家庭，国家要提供给两个孩子的食物，且孩子在十四岁以前不需要服役。二是养老，正如《礼记·王制》所说“五十养于乡，六十养于国，七十养于学”。三是振穷，此处的“穷”，指的是矜、寡、孤、独等四种“天民之穷”，即无依无靠者，这种情况就要由国家负责。四是恤贫，即贷款给贫寒无财业者。五是宽疾，即宽待残疾人。六是安富，意即富人承担的徭役，要和普通人均平，而不另外征收。我们可以说，细观古文献有关民生制度的记载，无一不是对《礼记·礼运》篇孔子所说“使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者，皆有所养”的呼应或贯彻。《礼记·王制》云：“古者，公田藉而不税，市廛而不税，关讥而不征，林麓川泽以时入而不禁，夫圭田无征。用民之力，岁不过三日。田里不粥，墓地不请。”又曰：“司徒修六礼以节民性，明七教以兴民德，齐八政以防淫，一道德以同俗，养耆老以致孝，恤孤独以逮不足。”助耕公家之田不需要缴纳私人田赋，租用公家店铺不需要缴纳税赋，出入境和水陆关口也不抽关税，丛林山麓江河湖泊只要在规定的时间都可以随便去伐木捕鱼，农人耕种大夫们的圭田不征收田赋。国家征召民力一年不超过三天；国家分配给人民田宅，但不许私自买卖；人民需用墓地，不需要申请购买。而这一切的目的，就是“养耆老以致孝，恤孤独以逮不足”。君子治国，以爱民为本。《易》曰：“天地之大德曰生。”生生不已乃天地大德之所象，人为天所生，秉有天性，因之，每个人均有合乎尊严生存之道德权利。而王朝存在的理据，正是首要在于它能够保障民众这一道德权利基础之上。此即《尚书》所谓“民惟邦本，本固邦宁”之意。对此思想之解读，先秦文献之中可谓不知凡几。如：《尚书·大禹谟》：“德惟善政，政在养民。水火金木土谷，惟修；正德、利用、厚生、惟和。九功惟叙，九叙惟歌。”《泰誓上》：“天矜于民，民之所欲，天必从之。”《左传·桓六年》季良言于随侯说：“夫民，神之主也。是以圣王先成民，而后致力于神。”《庄三十二年》有神降于虢国莘地，虢公使祝史去祭享，史嚚曰：“国将兴，听于民；将亡，听与神。”《宣十六年》又云：“初税亩，非礼也。”为了增加国家收入，鲁侯打破旧制开始征收田亩税，这种做法是非“礼”的，因为这样加重了生民负担。孔子主张“既庶加富”、“足食足兵”、“老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者皆有所养。”又称“子产有君子之道四，”而“养民也惠”为其一端。斥冉求“非吾徒也”，正因为其为季氏聚敛以病民。再至孟子，更继承孔子及古代五经之观点而发挥之，亚圣尤以将政治以民生为主之道理阐发详尽，提出“得乎丘民而为天子”、“使民养生丧死无憾，王道之始也”、“是故明君制民之产，必使仰足以事父母，俯足以畜妻子，乐岁终身饱，凶年免于死亡，然后驱而之善，故民之从之也轻”诸观点，孟子将养民视为政治第一要义，并第一个将“民”与“天”联系在一起，称民为“天民”，人，皆是天之子民，民亦都是平等之人，是以发出“民为贵”之论。在儒家思想体系里，孟子更首次明确和系统化了儒家之“民生观”。仁者，天地万物之心也。《左传》云：“正德、利用、厚生谓之三事。”故孟子曰：“尧舜之道，不以仁政，不能平治天下。”儒学“节爱用民”观及《周礼》所说遇大事“致万民而询”制度、以及《礼记》中的“天下为公”思想屡见诸于古文献记载之中。纵连早期法家代表人物管仲亦言：“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心。”要言之，孔孟主张人民之自足，而非财富之扩充，这一切，无不深刻体现着儒家仁本思想及中国古代民本主义思想之光辉。孟子曰：“王者之等赋、政事，财万物，所以养万民也。田野什一，关市几而不征，山林泽梁以时禁发而不税，相地而衰政，理道之远近而致贡。”“五疾，上收而养之，材而事之，官施而衣食之，兼覆无遗。”“治国有常，而利民为本”。而《梁惠王下》孟子论齐人伐燕“取之而燕民悦则取之，取之而燕民不悦则诬取”，则更可见政府有绝对养民安国之义务，而人民却无绝对服从之义务；甚至又以“四境之内不治则如之何”为疑问，暗示失职之君与失职之臣当并遭废弃等诸观点。《后汉书·逸民列传》又载，东汉时桓帝幸竟陵，过云梦，临沔水，百姓莫不观者，有老人独耕不辍，尚书郎张温异之，下道百步，自与言。老父告之曰：请问天下乱而立天子耶？理而立天子耶？又曰：立天子以父天下耶？非立天子以奉天子耶？孟子后一千五百年的陆象山承此观念亦有辟创之论，曰：“自周衰以来，入主之职分不明。……孟子曰：‘民为贵，社稷次之，君为轻。’此却知人主职分。汤放桀、武王伐纣，即民为贵，社稷次之，君为轻之义。”孔孟认为，养民乃政治第一要义，而纵观中国古代的荒政制度，正是对孔孟所论仁政的具体设施。《吕氏春秋·卷一》云：“天下非一人之天下也，天下之天下也。”宋儒李觏谓：“非天命之私一人，为亿万人也。民之所归，天之所右也。民之所去，天之所左也。”王船山《读通鉴论·卷五》则更一步指出：“天子无大公之德以立于人上，独灭裂小民而使之公，是仁义中正为帝王桎梏天下之具”，是“所谓‘上失其道，民散久矣’者也”。儒学的这种思想脉络，历唐宋，而明清，非但是恪守儒学圣贤之义一脉相承，更是清晰地对儒家公天下和民本思想的直接解读。