为什么要时常进行应急演练？提高应急响应能力是主要作用
<?xml version="1.0" encoding="utf-8" standalone="no"?>第一章 应急演练的概念与发展
2016年3月31日至4月1日，第四届核安全峰会在美国首都华盛顿举行。中国国家主席习近平与会，同50多个国家和国际组织领导人共商全球核安全大计。
新华社报道称，2016年4月1日下午，习近平出席模拟场景互动讨论会。<1>
讨论会由时任美国总统奥巴马主持。美方首先播放一段模拟核恐怖危机视频。恐怖组织窃取某国核材料，试图利用无人机在敏感区域进行喷洒……现场屏幕上，正在播放的核恐怖危机模拟视频令人绷紧神经。
危急时刻，各国如何携手应对？出席互动讨论会的各国领导人就此展开讨论。
这事实上就是一场特殊的应急演练——一场世界最高级别的分析式桌面演练。习近平主席对演练场景的评价是：“刚才看到的模拟核恐怖危机情景和当前形势发展结合得很紧密。”
这些信息至少表明三点，一是此次演练场景设计非常真实；二是演练方式属于参演者无脚本的演练；三是模拟演练的概念已经深入人心。
但是，在现实生活中，人们对演练内涵的理解往往并不全面、不深入。大量的表演型演练就反映了这种认识上的偏差。为此，本章概要阐述应急演练的基本概念和当今世界应急演练发展的基本特点。
第一节 应急演练的概念
一、应急演练的定义
一般地说，演练就是集体性练习活动。演练在不同的语境中有不同的称谓。在军队，有演习、军事演习；在教育培训机构，有角色扮演或情境模拟教学方法；在政府机构，有应急演练、预案演练。而在英语环境中，则将各种应急演练统称为“练习”（exercise）。
概括地说，应急演练是演练组织者通过创造一个虚拟情境（突发事件情景）与环境（演练物理环境），使参演者通过完成突发事件应对任务及事后评估等活动，实现检验应急预案、锻炼应急队伍、优化应急系统，最终提升应急能力的目的。<2>
这一界定强调演练的主要角色是组织者和参演者，演练的媒介是虚拟情境和环境，演练的过程是处置与评估等活动，演练的目的是检验预案、锻炼队伍、优化系统，并最终提升应急能力。
二、应急演练的作用
1．从利益相关者的视角——满足要求
任何工作系统都是为社会公众和更高级权威服务的系统。着眼于服务，演练可以满足各方利益相关者的要求：
（1）满足有关法律法规对演练工作的要求。例如，《中华人民共和国突发事件应对法》第二十九条规定：县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。
（2）满足公众了解政府准备工作的要求。各级政府通过举行大规模、有公众参与的实战演练，表明政府对应对突发事件的准备已经到位。
（3）满足领导观摩和检查工作的要求。这也是许多展示性演练的主要目的和合理性所在。
2．从工作的视角——完善系统
演练有助于完善工作系统，这包括：
（1）完善政策。通过演练检验与评估有关政策，例如检验有关的受灾群众救济政策在特定的灾害情境下是否可行。
（2）完善预案。通过演练检验与评估具体的工作预案和程序，即检验预案和操作规程是否合适，有何需要改进之处。
（3）明确职责。明确在一定工作环境中的人员和机构的责任、职责，即通过演练使有关人员和机构更加明确自己在有关情境下的职责。
（4）磨合机制。通过演练来检验和改进地区与地区、部门与部门之间的协作、合作机制。
（5）人机协调。通过演练来提高人与技术系统（如应急通信系统、应急平台）的协调与整合的水平。
3．从参与者的视角——提高个人和团队能力
人是突发事件应对的主体，是突发事件应对的根本力量。在物资条件不足或非常规突发事件面前，人的作用就更加重要。现代应急演练在提高人员能力方面的作用主要体现在：
（1）提高应急处置者的个人能力。演练可以使有关人员在练习中端正态度，明确职责，增进应急处置知识和经验，提高相关的工作技能。演练会从多角度帮助参演者积累处置经验，学习处置方法，提高心理承受力。所有这些都将有助于提高参演者的分析能力、决策能力、协调能力、沟通能力等。
（2）提高应急处置集体的能力。演练是一个跨部门的合作性工作，因此可以把演练的准备、实施等的全过程当作一个构建应急管理学习网络的过程。通过演练相关工作，不同部门的人员相互熟悉起来。参演各方交流得越充分、越自如，就越能够彼此熟悉，越能够从彼此身上学到更多的东西，对于日后处置突发事件时的合作就越有益处。因此，如果从构建社会网络的角度看待演练相关工作，推动演练相关工作，就会看到演练是提高应急管理系统集体能力的主要手段。
（3）提高社会对突发事件应急处置的认识。社会公众通过接受在演练过程中的应急知识宣传，观摩有关演练行动，也会提高对防范和应对突发事件的认识，增长有关知识，从而提高处理突发事件的能力。
三、应急演练的微观特征
就一次具体的演练而言，应急演练作为特殊的实践活动具有如下微观特征：
1．第二实践性
人类的社会实践活动可以理解为两种类型：一类是以干预自然、干预社会为内容的“实战”活动；另一类是为上述实践活动做准备的“训练”活动。这些训练活动可以视为人类的次级实践活动，或者第二实践活动。训练性质的活动有练习（学生的作业）、实习（学生的综合实践体验）、训练（运动员和军人的技能培养）、操练（各行业人员的技能培养）等。
在突发事件应对领域，其实践活动也可以视为两类：应对实际突发事件的“实战”和为之做准备的应急演练等应急准备工作。应急演练通常被视为应急预案管理的一部分，目的是通过演练来检验预案，进而修订和完善预案。这种认识是对的，但不够全面。与其他各种人类训练性活动一样，应急演练是对“实战”活动的预演和准备，其本质是提升应急处置“实战”能力的活动。
2．虚实统一性
应急演练的突发事件场景是虚拟的。虚拟化的优点，一是可以使事件更具典型性，更能体现演练目的、目标要求；二是更有利于把参演者带入陌生环境中（而不是参照已有的真实事件处置经验与做法）。
但是，“虚拟”不等于“虚假”，而是在符合实际情况和应急工作客观规律的基础上将突发事件场景虚拟化。虚拟化场景不但要与现实紧密联系、合乎情理，而且要与演练目标吻合。
3．合规性与专业性
合规性是指应急演练的设计与参演者行为都要遵从有关法律、法规、预案等的规范要求。演练在相当意义上是为了通过练习熟悉规范、理解规范、掌握规范要求。
专业性是指应急演练的设计与参演者行为也要具有专业特质。演练的设计要体现科学性，要符合人的认识规律和突发事件应对的规律；演练的参演者也要依据“科学应急”的原则开展行动。
四、应急演练的宏观特征
对于一个组织机构、一个地区、一个国家而言，应急演练不是一劳永逸的，而是一种持续开展的实践活动。这就使得应急演练具有特定的宏观特征。
1．体系性
一般而言，应急演练有桌面演练和实战演练两种基本类型，每类演练中又有多种具体形式。这些不同的演练方式构成了应急演练的类型体系。
具体而言，由于不同演练的功能不同，理性的应急演练组织者在一定时间段内，会根据应急准备工作需要，从整体上规划一系列应急演练活动。这也反映出演练的体系性。
2．制度性
应急演练是各国应急管理基本法律（如我国的《突发事件应对法》）以及有关的法律法规所规定的。因此，演练在本质上是一种制度性安排。演练组织者要依法依规定期组织应急演练，达到有关制度的定性、定量要求。上级部门往往要对下级单位应急演练的实施情况进行督促检查。在突发事件发生后的事件调查过程中，调查部门也往往要调查有关责任方执行应急演练制度的情况。
3．发展性
为了持续提升应急能力，应急演练组织者要在不断总结经验教训的基础上，逐步提高演练难度，提高演练能力和演练组织水平。因此，对于一个组织而言，应急演练实践作为一个整体，要不断体现发展性。
第二节 现代应急演练的发展趋势
演练作为一种人类活动由来已久。古代的“周幽王烽火戏诸侯”可以被视作对军事联动机制的检验式演练。现代社会的应急演练通常被理解为“模拟应对突发事件的活动”，是应急准备工作中的一种重要实践活动。
纵观21世纪以来的国际应急演练实践，有如下特点和趋势：
一、地位上：显性化的趋势
应急演练实践的显性化趋势是指其从不为人知到引人注目、从星星之火到形成燎原之势。
过去，演练的频次远远没有今天这么多，规模也没有今天这么大。现在，仅北京市各类单位每年就要举办数万次种类、形式、规模不等的演练，这是过去无法想象的。
过去，演练往往从属于锻炼队伍的工作。今天，演练被作为检验预案、锻炼队伍、磨合机制、科普宣教等工作的重要载体。
过去，演练没有得到像今天这样受到组织上的关注。现在，许多国家和地方把专门制订多年度或本年度演练计划作为一项相对独立的工作来要求。
归纳地说，应急演练的体量、独立性、被关注度的确大大增高，显性化的趋势明显。
二、管理上：制度化的趋势
应急演练管理的制度化趋势是指政府日益把这种社会性活动纳入其管制范畴的趋势。
法律保障是最高级的制度保障。从法律上把演练作为应急管理的规定动作是制度化的法理依据。《中华人民共和国突发事件应对法》中多处对应急演练作出规定，除了前文述及第二十九条有相关要求外，第二十六条指出：“县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。”把应急演练作为应急管理的规定动作使得这项实践活动有了重要的法理依据。
应急预案通常也对应急演练提出要求。例如，《国家突发公共事件总体应急预案》要求，各地区、各部门要结合实际，有计划、有重点地组织有关部门对相关预案进行演练。
对政府自身的应急演练实行严格要求是制度化的直接落实。《国家突发公共事件总体应急预案》要求组织演练，许多地方都出台了《应急演练管理办法》。
有关规定要求政府要对社会应急演练加强业务指导，是制度化的延伸。
归纳地说，应急演练法制依据的确立、管理制度的丰富和完善等都意味着其制度化趋势的加强。
三、操作上：规范化的趋势
应急演练动作的规范化趋势是指社会和政府对演练行为范式的认识和实践日益趋同的趋势。
（1）演练的术语逐步趋向一致。在中国，过去还有人称之为演习，有人称之为演练，现在则统一称为演练；在美国，20世纪90年代还有文件把功能演练和单项操练混为一谈，现在则普遍认定这是两种不同的演练。当然，这种一致性主要体现在一个国家内部，国际上的术语统一尚需时日（例如，目前对于桌面演练，英、美、德等国都有不同的理解）。
（2）演练的程序逐步趋向统一。随着应急处置程序的统一和法制化，演练的程序也日益趋向统一。
（3）演练的文件逐步趋向健全。现在，每一次演练都要准备演练规划、参演人员手册、导调人员手册、评估人员手册等。其中的信息要素也日益健全。
归纳地说，应急演练术语的一致性趋势、程序的统一化趋势、文件的健全性趋势都意味着演练操作的规范化趋势明显。
四、方法上：专业化的趋势
应急演练方法的专业化趋势是指其从经验性上升到专业性的趋势。
（1）演练指南日益完善。随着应急演练实践的丰富，应急演练的知识也日趋系统化，这就为演练规范的出台奠定了基础。当前各国演练指南日益完善，各国各地区的演练指南都在从篇幅较小向篇幅较大变化着。美国《国土安全应急演练与评估指南》一度扩编为5卷本、数百页的印刷版再加上不断充实的网上版资料的集合。
（2）演练方法日益深化。关于演练场景的设计、演练评估指标的设计等，学理上的支撑越来越充分。
（3）人员培养的专业化。对演练的组织、设计、评估人员的培养已经从师傅带徒弟式的经验式培养演变为专门的培训。美国联邦应急管理学院的专业演练师培训需要长达6个月的培训周期。
归纳地说，演练指南日益完善、演练方法日益深化、人员培养的专业化都体现着演练专业化趋势日益明显。
第三节 现代应急演练的不同模式
不同国家的应急演练实践往往根源于自身的现实挑战、体制机制以及文化传统，这就形成了不同的模式。具体地说，可归纳为工程式演练模式、反思式演练模式、展示式演练模式。
一、工程式演练模式
工程式演练模式是指把演练工作的各个逻辑环节都具体化为清晰的流程化的工作步骤。这以美国的应急演练为代表。
1．系统化的管理
美国“国土安全演练与评估计划”为应急演练提供了系统化的管理指南，具体有：
第一，系统的演练周期管理。演练项目全过程包括确立基础、设计开发、实施、评估、改进等5个环节。
第二，系统化的设计。一个完整的演练设计过程包括开展需求评估、确定演练范围、明确演练目的、选定演练目标、勾画初始场景、描述事件体系、分析预期行动、设计具体信息等8个步骤。
第三，系统化的实施。演练实施要遵循一定的程序，要有系统的催化、控制方法作为支撑。
第四，系统化的评估。评估包括规划与组织评估、观察演练搜集数据、分析数据、拟订总结报告草案、召开总结会议、确认改进事项、总结报告与改进计划定稿、跟踪实施情况等8个步骤。
这种系统化的管理把演练过程工程化了。这里把制订改进计划作为一个独立的环节，特别有助于演练成果的转化。在设计和评估方面，按照这8个步骤走，就能够有效保证做出高质量的演练设计和评估，也使得演练的设计和评估工作变得相对容易。
2．系统化的工具
为了使演练设计与实施科学化、规范化，美国“国土安全演练与评估计划”要求运用一系列的应用工具来支撑相关工作。
第一，运用《国家应急目标能力清单》（其中规定了37项能力）来设计演练的目的。
第二，运用《国家应急通用任务清单》（其中将目标能力分解为2 000多项任务）来设计具体的演练目标。
第三，运用《国家应急演练评估指南》（其中有数十个、几百页的评估模板）来设计演练评估表。
3．系统化的模板和资料
为了使演练的设计与实施更为方便和规范，美国“国土安全演练与评估计划”给出了一系列演练设计与实施用的模板。
第一，文件类模板。针对演练设计与开发阶段，给出了参演人员手册、控制人员手册、评估人员手册的模板；针对演练评估工作，提供了总结报告模板等。
第二，工作类模板。针对演练设计要召开的一系列会议，提供了会议议程模板。
第三，多媒体资料。针对演练场景设计，提供了针对不同类型突发事件的图片、声音、视频等各种多媒体演练场景片段。
二、反思式演练模式
反思式演练模式的根本特征是“精致”，以德国联邦应急管理学院的演练为代表。具体地说，其精致之处在于：
第一，它立足于通过“做”来发展。人的发展的根本途径是“行动”，是做、是实践，而不是听、不是讲。反思式演练强调通过演练持续提升个人和组织的应急能力。
第二，强调了基于“反思”这一关键环节来实现发展。反思是以学员为主体的对自己行为的回顾与评判。这个环节保证了其经过实践证明是正确的思想与做法得到强化与固化，保证了学员及其群体能自己发现问题、自己探索解决问题的办法，从而有效地推动问题的解决、能力的提升。
第三，学习过程的结构化。通常人们在处置突发事件时的行为主要是反应式的，在思想上是从现象到决策的“短流程”，而德国式的处理问题方法强调“长流程”，是系统式的思考和行动。例如，对于灾情研判，德国式方法要求首先从基本信息出发，经过三轮提问或多阶段预测，得到预测的信息；之后经过分类将预测信息系统化；再经过排序将预测信息条理化；最后再依据上述分析，根据轻重缓急和发展趋势进行决策。
第四，演练过程的慢速化。演练要模拟现实，要有紧张感，这是许多人的基本认识。但是在反思式演练组织者看来，仅有这种“现实感”的认识是不够的。演练首先是一个学习过程，通过演练学会工作方法是矛盾的主要方面，模拟要服从、服务于学习。因此，德国式演练强调要有适当的“慢动作”。学员要一个环节一个环节地做。一个环节的任务没有完成，教师或导调员不要急于进入下一个环节。只有演练中能够坚持必要的“慢”，才能保证真实处置时“自动地”快。
第五，演练产出的充分化。演练过程的慢，要保证演练活动取得“丰收的果实”。在分析阶段，反思式演练法强调要全面列举问题，尽可能在有限的时间框架内穷尽可能出现的问题；在决策阶段，要力图找到多种解题的备选方案，再从中选优。这在真实的突发事件处置中可能不够“现实”，但却是演练学习中的必要要求。
第六，演练过程的团队学习。上述方法不是一个人闭门思考的方法，而是要求充分发挥每个人的智慧，通过集体讨论、不同观点交锋而获得成果的过程。在具体实施上，反思式方法有时明确要求小组成员“轮流说”，有时放任小组内阶段性的冲突和无序。所有这些都体现了发挥集体智慧、顺应群体互动的思想。
三、展示式演练模式
展示式演练模式注重演练的组织有序，以我国一些政府部门的应急演练为代表。
（1）演练工作强调对领导负责、对上级负责。一项演练任务是一个严肃的政治任务。各项工作的组织必须严格有序，扎扎实实，并具有领导可以看到的结果。为此，国内各演练指南往往都强调要有领导小组。
（2）演练的形式和内容并重。在形式上必须观赏性强，在内容上也要完善，不出差错。例如，各演练指南往往都要求有解说词，就是一个典型的做法。
（3）强调演练要起到检验应急准备成果、对有关方面起到展示作用和带动作用。例如，有关的演练指南往往特别强调演练要有“示范性”。
四、融合各种演练模式之所长
为了使演练收益最大化，我们需要博采众长，创造一种既符合现代突发事件应急管理要求，也符合中国实际的新型演练模式。这就是本书所要探索和推介的模式。具体地说：
（1）符合中国实际。注重演练组织的有序，发挥组织优势，通过演练展示应急准备工作的成果，对有关方面起到示范带动作用。
（2）符合突发事件处置要求。现代突发事件往往不确定性强，应急处置既需要符合预案要求，也需要突破已有预案。这就要求加强对应急指挥流程与方法的演练。因此，演练要强调规范化、工程化方法。
（3）符合人的学习规律。演练的主体是参演者。以参演者为中心，就是以让全体参演者学到、学会有关应急管理的知识和技能为主要导向，来设计、实施、评估演练。就像学校的课程学习提倡以学生为中心一样，演练中以参演者为中心就是把演练充分地设计成、做成一个让参演者充分参与、充分发挥主观能动性的环境，使其在演练过程中真正学会应对、学会协作、学会沟通。
注释
<1>霍小光，桂涛．习近平出席第四届核安全峰会模拟场景互动讨论会暨闭幕式．（2016-04-02）［2017-10-27］．新华网；郝薇薇，霍小光，徐剑梅．“我们的新征程才刚刚开始”——记习近平主席出席第四届核安全峰会．（2016-04-03）［2017-10-27］．新华网．
<2>国务院《突发事件应急演练指南》的定义：应急演练是指各级人民政府及其部门、企事业单位、社会团体等（以下统称演练组织单位）组织相关单位及人员，依据有关应急预案，模拟应对突发事件的活动。