优化海关特殊监管区：助推陕西国际工业转包提质升级
■ 文/ 职红安
要建设更高水平的开放经济体系，陕西需加大海关特殊监管区的创新力度，吸引更多国际工业转包企业入驻，走一条由政策优惠到功能优势再到制度创新的升级路径，引领内陆开放新高潮，助力陕西航空制造业的结构升级和产业集群的形成。
近年来，贸易保护主义盛行，中国外贸发展面临严峻考验。美国特朗普政府奉行“美国优先”的原则，不断升级与中国的贸易摩擦，同时采取所谓的“脱钩”政策，企图将中国排斥在全球产业链和价值链。一系列因素使得占据了中国航空国际转包生产近半壁江山的陕西航空产业受到了一定的冲击，分包美国波音公司航空中间品加工贸易的订单呈现下降趋势。
面对我国发展阶段、环境、条件的新变化，如何应对单边贸易保护主义的“逆全球化”？我国的基本原则是推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，进一步推动更深层次改革，实行更高水平开放。基于这样的发展背景，海关特殊监管区成为转变贸易发展方式，建设“走出去”的重要窗口。
陕西国际工业转包企业的困境
二战后，在国际贸易模式中出现了发达国家之间的“水平贸易”发展、跨国公司内部贸易发展、产品内垂直专业化等新现象。对这种现象的界定，理论界有不同表述。如零件和部件贸易、海外外包、产品内国际分工、合同制造、定牌生产等。
这种新现象的共性是将生产过程进行分割并在全球配置，是由垂直专业化引起的中间投入品贸易，也就是产品内贸易，其表现形式之一就是国际工业转包（International IndustrialSubcontracting）。国际工业转包实际上是从企业管理的角度对产品内国际贸易的定义。
由此，20 世纪90 年代中期以来经济学家从微观化的理论视角对产品内贸易现象作出解释，它是以实现规模经济为主、依赖关税不断降低、运输和通信成本的不断下降、各国贸易壁垒的逐渐消减而进一步深化出的一种国际分工。
国际工业转包属产品内的生产制造领域，根据分包商的竞争优势可以分为基于产能的产品转包、基于专业的工艺转包和基于禀赋的整系统转包。
航空制造是面向全球配置资源的国际分工产业，是最适合开展国际工业转包的行业之一。中航工业西飞公司于20世纪80 年代开始为波音飞机转包生产零部件，标志着中国航空国际转包生产的起步。目前，西飞公司为代表，包括西航集团莱特航空制造技术有限公司、西安赛威短舱有限公司等在内，西安出口加工区内有24 家航空产品国际转包生产企业，转包的中间产品主要分布于航材供应、研发、设计、生产，在一定程度上促进了航空产品的加工贸易，实现了国内与国外航空产业资源深度对接，打造了转包生产“高地”。
西安航空基地综合保税区于2019 年11 月正式封关运行，首批10 个外向型重点项目涉及航空中高端智能制造、航空供应链集成、通用飞机进口展示及航材销售等多个领域。综保区以民用航空产业为核心，实现保税加工、保税物流和保税服务三大功能，成为世界主要大中型飞机、发动机及零部件不可或缺的供应地。
中美双边问题是全球化变局过程中一个非常显著的问题。特朗普政府认为，中国高科技企业在中国国内拥有巨大的市场，可以享受巨大的国内市场带来的规模经济优势，同时由于美国实行比较开放的政策，中国高科技企业又同时享受了美国市场带来的规模经济优势，在这种情况下，中国高科技企业占尽了两国市场的规模优势，美国必须要采取措施扭转这种局面。
有鉴于此，美国实施脱钩政策，其内容之一是选择性的贸易和投资政策。在贸易政策方面减少从中国的进口，同时施加更多的出口限制；在投资领域，通过增加进口关税、增加补贴、税收减免等措施鼓励全球价值链逆转，并很可能通过政府采购或者恫吓方式来重塑全球价值链布局。在美国要求制造业回归美国，逐渐减少美国经济对中国的依赖的方针下，中美开展了一系列贸易缠斗，以转包美国波音航空产品为主的陕西航空国际转包生产受到了强烈冲击，要使陕西航空产业能够消化剩余产能并实现产业升级，陕西省、西安市急需扩大外向型经济的发展，在海关特殊监管区内开展制度上的创新。
陕西海关特殊监管区现状
海关特殊监管区实质是一种境内关内的特殊经济功能区，通过划定一定地理范围开展货物的加工、物流、中转、展示等的保税业务，按照海关监管模式划分，有出口加工区、有保税区、还有保税港区、等等特定区域，区域内大部分制度和政策的创新成果在全国是可以复制和推广的。
就业务范围来讲，进入海关特殊监管区的企业主要开展保税加工、仓储运输、转口贸易，也可以开展飞机装配和维修改装、分销配送、研发设计、检测和维修服务等保税业务。
从政策层面来说，海关特殊监管区的基本优惠政策包括：境外入区货物保税、境内入区货物退税、进口设备免税、区内货物交易免税且可自由流动，能够有效减少企业的资金占用，便于产品的调拨和流转，降低成本。根据《财政部、国家税务总局、海关总署关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》（财税<2001>202 号），入区企业还享受“三免两减”的税收优惠政策。
在贸易便利化方面，航空产业具有产业链条长、涉及的关联企业多、结转环节多等特点，目前海关特殊监管区内以“大通关”、“单一窗口”为重点的海关、商检、出入境贸易监管制度，能够大大提高通关效率和便利化程度，使关联企业在区内实现货物的快速流转和有效配置。
而从政府职能来讲，海关特殊监管区实现了以政府职能转变为导向、以“放管服”为内涵的海关事中事后监管，建立了“小政府大社会”的精兵简政服务型制度。
陕西海关特殊监管区提升路径
目前，陕西省内各个海关特殊监管区的战略意图还处于寻求绕开贸易壁垒、扩大贸易规模的初级阶段。陕西省要向东南沿海试验区学习先进经验，实现由政策优惠到功能优势再到制度创新的升级路径，积极筹建“差异化实验”的陕西自由贸易区建设，推动传统航空产业的转型升级。
一是加大政策支持力度。以离岸金融与外包业务为引领，尝试金融与服务开放上的逐渐松动，以地方立法权为支撑，探索在法制化、市场化与国际化视域中的精进；塑造有国际竞争力的关税、企业所得税等税收政策和纳税便利化；创新产业政策，以支持航空产业集聚起新的动能。
二是进一步提升贸易和投资便利化程度。继续优化营商环境、规范应收制度，建立以“负面清单+ 准入前国民待遇”为核心的投资管理制度，尝试拓展FT 账户功能，连通境内账户并有限渗透的创新；进一步完善制度体系、健全配套设施、优化功能服务，打造集“智慧园区+ 企业孵化+ 制度创新”为一体的特殊经济功能区，走出一条投资易、见效快、带动大、辐射广、效益高、制度新的发展路径。
三是建设陕西自由贸易区。党的十九届五中全会提出了建设更高水平的开放经济体系的思想，陕西要敢于借鉴上海自贸区的制度创新成果，寻找可复制的共性举措，比如：以优化营商环境为导向的普惠型制度创新、以深化区域合作为导向的互惠型制度创新，将陕西自贸区未来建设目标定位在向综合性的多功能发展，将西安出口加工区、西安航空基地综合保税区、西安高新技术开发区等多种功能区在制度、政策方面的优势进行叠加和协同。同时，还要从差异化着手，发展地方特色。
在宏观层面，内陆的陕西自贸区要强调对国内各经济战略地带的联通作用，承担中国经济内循环的重要节点功能，带动中西部连片区的发展。在微观层面，虽然自贸区是国家级方案，但是陕西省也可以探索“地方粮票”性质的方案，比照着自贸区的精神，开展地方性的协同创新区。陕西自贸区的重点突破领域应该包括：贸易自由、投资便利、监管高效便捷、法制环境规范、高端产业集聚、助推以培育航空产业为导向的特惠型技术创新，充分利用自贸区这一试验田，向更加自由开放的经济体制演进。
综上所述，陕西航空产业优势明显，是当地的支柱产业之一。基于有效利用剩余产能，一些企业开展了航空产品的国际工业转包，促进了陕西航空产业链条的延伸以及产品门类的完善。但由于国际对接的平台有限，产业优势难以释放，尤其是近年中美博弈和贸易缠斗的升级，加之新冠疫情开始在全球蔓延，使得陕西航空产品的国际转包生产每况愈下。
在经济全球化不可逆转的情形下，我们不能用“逆市场化改革”来应对美国的“逆全球化”，要建设更高水平的开放经济体系。陕西要加大海关特殊监管区的创新力度，吸引更多国际工业转包企业入区、服务航空制造企业发展壮大，走一条由政策优惠到功能优势再到制度创新的升级路径，进行政策创新试验、丰富贸易和投资便利化措施，建设陕西自由贸易区，探索内陆地区发展的新路径，引领内陆开放新高潮，助力陕西航空制造业的结构升级和产业集群的形成。
原文刊发于2021年1月（上）第1期《中国外资》杂志