从“停车欠费1元罚二百”到“补缴后不罚”，改变始自一封信
北京车主今年连续迎来多个好消息：
9月，北京修改《北京市机动车停车条例》，调整停车欠费催缴的流程，不再执行“停车欠费逾期未缴纳，催缴并处200—1000元罚款”，改为先催缴、后处罚，增加补缴环节，规定“经2次催缴，停车人逾期未补缴欠费，罚款100元”。
12月21日，北京市交通委在《关于调整道路停车费催缴及行政处罚工作的意见》中进一步明确：明年起，北京道路停车新增45天补缴期，欠费不超50元补缴后不予处罚。
车主查看北京收费停车场的收费公示牌。资料图
治理停车欠费问题，北京市地方立法和政策的调整，还被写入全国人大常委会法工委2021年备案审查工作情况的报告。
报告披露：有的地方性法规规定，停车人应当按照规定缴纳道路停车费用，逾期未缴纳的，进行催缴同时并处二百元以上一千元以下罚款。有公民对有关罚款规定提出审查建议。经审查认为，停车人逾期未缴纳停车费，行政机关催缴同时并处二百元以上罚款的规定，程序设置失当，规定的罚款额度与行政处罚法确立的过罚相当原则不符，建议制定机关遵循法治原则，从实际出发，在充分论证的基础上，调整完善罚款的额度和程序。经沟通，制定机关已对相关规定进行修改完善。
从公民写信，到人大出手，再到修法调整，背后有怎样的故事？经历了哪些博弈和考量？我们透过这位写信公民的视角，看到一封信如何推动政策之变。
以下是南都此前的报道：
停车欠费一元罚两百，法学教授致信全国人大建议纠错地方法规
“今年1月份欠费1次，累计1.5元，按规定拟处200元的罚款。”去年以来，有不少北京车主都收到类似的短信，因订单延迟、收不到催缴短信等原因出现逾期，有车主仅欠缴1元停车费就要被罚款200元。
清华大学法学院教授何海波关注到上述“欠缴停车费罚款”的规定，认为其违反行政法的多项原则，因此，向全国人大常委会提出合法性审查的建议。
5月中旬，何海波打开信箱时，看到了全国人大常委会法工委法规备案审查室发来的复函。
复函称，条例将道路停车电子收费纳入政府非税收入，不存在立法权限问题，但在对停车人违规不缴纳道路停车费行为予以处罚的设定上，没能较好体现法律确定的原则和精神，需要逐步完善。
解决“乱收费”，启动道路停车收费改革
何海波关注到“欠缴停车费被罚款”的问题和一场学术会议有关。
2020年10月，有位法律界的同行找到何海波，想就《北京市机动车停车条例》设定的欠费罚款问题开场研讨会。何海波虽因故未参会，但答应同行对相关问题进行研究。翻阅会议材料时，何海波很惊讶，根据上述条例，有司机仅仅因欠缴1元停车费，就要支付200元的罚款。
经向周围人询问情况，何海波了解到，因欠缴停车费被罚款的司机并非个例。在查阅有关规定和报道后，何海波更确信这是一个需要讨论和追问的法律问题。
何海波提到的“问题”源于北京市道路停车收费改革。
此前，北京等一些城市的机动车道路停车收费承包给一些公司，“乱收费”现象较为突出。2018年，北京市人大常委会通过《北京市机动车停车条例》（以下简称《条例》），其中规定，道路停车收费纳入政府非税收入管理，实行收支两条线，收入全额上缴区级财政，并定期向社会公开。
按照上述地方性法规，2019年初，北京市分批次启动道路停车改革，停车收费实行收支两条线，将停车收费收归政府，性质上变成政府非税收入，全额上缴区级财政。
伴随而来的是收费方式从“人工”向“电子”的改进。2019年底，北京市道路停车改革区域扩展至全市范围，取消人工现场收费，改革路段全面实现电子收费。
北京市停车管理事务中心副主任欧阳松寿曾在接受媒体采访时表示，改革之后，道路停车收费的过程非常透明，杜绝了“黑收费、乱收费”的现象。
欠费15日不补缴的，最高可罚1000元
但在“智慧停车”电子收费后，管理者也面临停车逃费、长期欠费等问题。
为避免因不及时缴纳罚款带来的欠费问题，上述《条例》第41条规定：“停车人应当按照规定缴纳道路停车费用，违反前款规定，由区停车管理部门进行催缴，并处200元罚款；情节严重的，并处500元以上1000元以下罚款。”
另根据北京市交通委出台的相关意见，道路停车费缴费期限为车辆驶离停车位后的30天，超过期限仍未缴纳则认定为欠费，如形成欠费之日起超过15日不补缴欠费和接受处理的，即可予以处罚。
何海波直言，单纯从行政管理的角度，“欠费罚款”比收取滞纳金“省事管用”。但由于具体规则设置不够完善，结果“乱收费”没了，又产生了“乱罚款”的问题。
南都记者在北京市领导留言板上看到，有不少市民留言反映“欠缴停车费被罚款”的经历。
一位林先生称，其车辆在2020年09月累计欠费1次，累计1.0元，按规定拟处200.0元罚款，但他并没有收到提示缴费的短信，而逾期未缴费罚款政策他也不并不知情。
还有市民反映，除未收到停车费欠费通知外，“北京交通”APP也未显示欠费待缴记录，因此未及时缴纳车费。
“北京12345”政府便民电话对此回应称，产生罚款的原因是停车费订单结算日距停车费订单产生日超过了30天，对于超过缴费期限仍未缴纳道路停车费的，各区停车管理部门应当根据北京市道路停车电子收费系统信息，以区停车管理部门的名义通过短信、电话、现场告知或者公告等方式催缴。对于多次欠费或累计欠费金额较高的，也可采取书面方式告知。
车主驶离停车场准备在手机上缴费。资料图
“一边催缴，一边罚款”违背程序正当原则
作为行政法领域的学者，何海波认为“欠费罚款”有违多项行政法基本原则。
他提出，行政法具有“无过错、不处罚”的法治原则，目前停车收费主要采用电子收费系统，欠缴停车费有多种原因，欠费当事人是否存在主观过错有待证明。
针对《条例》第41条的催缴规定，何海波认为，事先催缴不作为罚款的前提，行政机关也无须证明催缴通知已经送达，在当事人没有得到催缴通知的情况下，即予以处罚。也就是说，主管部门可以一边催缴，一边罚款。这是“不教而诛”，有违程序正当原则。
《行政处罚法》第4条规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当。”
何海波告诉南都记者，上述规定也就是行政法领域的“比例原则”。在他看来，用行政处罚手段惩治一般性的欠缴行为，没有必要。对于欠缴停车费超过规定期限的，可以加征滞纳金。而对于多次欠缴或者长期拖缴，数额较大，经催缴无效的，才可以考虑动用行政处罚。
“即使如此，设定和实施行政处罚也应当遵循条件法定、过罚相当、正当程序等法治原则。因为偶然的、小额的欠费，即处最低200元罚款，严重违反比例原则。”何海波称。
全国人大：建议调整完善罚款额度和程序
去年11月16日，何海波将上述观点整理成备案审查建议，递交给全国人大常委会法制工作委员会。
“通过全国人大备案审查渠道提出审查建议，对我也是一个尝试，结果出乎意料地顺利。”让何海波意想不到的是，审查建议递交的第二天，他就接到全国人大常委会法工委法规备案审查室的电话，说“已收到建议，会着手研究”。
今年4月下旬，何海波再次接到备案审查室的电话，说对该问题的审查研究工作基本结束，答复随后寄出。5月中旬，何海波打开信箱时，看到了全国人大常委会法工委法规备案审查室发来的复函。
为此，全国人大常委会法工委法规备案审查室已向北京市人大常委会发函，指出条例第41条存在的问题，建议制定机关从地方实际出发，在广泛听取意见的基础上，充分论证，并结合新修订的行政处罚法，调整完善罚款的额度和程序，做好道路停车电子收费改革相关宣传引导工作。全国人大常委会法工委还要求北京市人大于7月1日前反馈相关情况。
提交审查建议后一个多月，何海波也收到了来自北京市人大的反馈。“北京市人大法制委负责人跟我电话沟通，她介绍了北京市道路停车收费方式的演变和立法的初衷，也认为执法有失温度，有需要改进的地方。他们还是很认真对待这个事的。”何海波称。
何海波希望北京市交通委关于处罚标准和处罚程序的具体规定尽快修改并公布，这个愿望在12月21日有了准信，北京市交通委在《关于调整道路停车费催缴及行政处罚工作的意见》中进一步明确：明年起，北京道路停车新增45天补缴期，欠费不超50元补缴后不予处罚。
“作为一个法律学者，我一直关注备案审查制度。”何海波认为，在现代国家，尤其是我国这样的超大型国家，“法出多门”是必然的，关键在于监督。备案审查就是这个监督体制的一部分。对于地方性法规的合法性问题，法院等其他机关审查起来有困难，全国人大常委会的备案审查是一个好的渠道。
十几年前，何海波曾与其他学者一道，针对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》相关问题致信全国人大常委会。他们的意见得到了有关部门的重视，但当时未收到正式回复。他直言，前后两次经历，让他见证了国家法治的进步。
何海波相信，向国家机关提出法律改进和完善建议是公民的权利，也是官民互动、推进法治的一种方式。“在一个充满不义的世界里寻求正义，在充满混沌的世界里寻求秩序。” 在一次采访中，他曾这样谈到自己的“法治信仰”。
【后记】：
日前，在法治日报刊发全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室主任梁鹰的署名文章中，清华大学法学院教授何海波的来信也被提及。
梁鹰在文中介绍，2020年11月，清华大学法学院教授来信，提出某地方性法规关于停车人未按照规定缴纳道路停车费由区停车管理部门进行催缴，催缴同时并处罚款的规定，存在程序不合法、过罚不相当的问题，建议审查。
梁鹰介绍，为做好审查研究工作，全国人大常委会有关工作机构向国务院有关部门了解停车收费改革的相关政策，请制定机关说明情况，请执法部门提供条例实施情况，向审查建议人询问审查建议提出的初衷和考虑，相关工作人员通过微信、电话、面对面交流等方式走访当地居民127户，切实了解群众所思所想所求，与法规制定机关就审查研究意见多次沟通，就修改方案反复交换意见，最大限度凝聚共识。
2021年9月，制定机关对相关规定作出修改，完善停车费缴纳、催缴和欠费处罚相关程序，降低停车欠费的首罚标准和处罚幅度。
“这是备案审查工作各环节坚持全过程人民民主的鲜活实践。”梁鹰在文中总结称。
南都记者刘嫚 见习记者郭若梅 发自北京